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# taz.de -- Die Rolle von Frontex im Grenzregime: Europas Zielkonflikt
> Grenzen dicht halten und gleichzeitig die Menschenrechte wahren. An
> diesem Auftrag scheitert Frontex regelmäßig, wie interne Dokumente
> zeigen.
Bild: Frontex „Operation-Poseidon“: November 2019, Küstenwache vor der Ins…
Berlin taz | Verrostete Gitterstäbe, eine schimmelige Backsteinwand, Müll
und Bauschutt auf dem Boden, mittendrin acht junge Männer. Ohne Wasser,
ohne Nahrung, eingesperrt wie in einem Viehverschlag warten die Flüchtlinge
darauf, von der Polizei in die etwa 40 Kilometer entfernte Türkei
zurückgebracht zu werden. Die käfigartige Baracke befindet sich in Sredez,
im Süden Bulgariens, direkt neben der dortigen Polizeistation.
Die Recherche-NGO Lighthouse-Reporting veröffentlichte Mitte Dezember
Aufnahmen mehrerer solcher „Black Sites“ – Geheimgefängnisse, in denen
Flüchtlinge entlang der EU-Außengrenze vor einer Abschiebung eingesperrt
werden.
Alles daran ist illegal: die Bedingungen der Internierung, die Einrichtung
als solche, die dabei stattfindenden Misshandlungen, die Abschiebung ohne
Asylverfahren.
Mittendrin: die EU-Grenzschutzagentur Frontex. Wiederholt besuchten die
Lighthouse-Rechercheure den Ort in Sredez – und fotografierten „dreimal
Autos mit Frontex-Marken, die nur wenige Meter vom Käfig entfernt geparkt
waren“, heißt es in ihrem Bericht. Interne Dokumente zeigten, dass in
Sredez „zehn Frontex-Beamte im Rahmen der Operation ‚Terra‘, der größten
Landoperation der Agentur, stationiert sind“.
## Es wird ermittelt
Die kündigte nach der Veröffentlichung Ermittlungen an: „Frontex geht jedem
Hinweis über mutmaßliche Grundrechtsverletzungen ernsthaft nach“, sagte ein
Sprecher.
Ermittelt wird auch von anderer Seite: Am Freitag berichtete der Spiegel,
dass die EU-Antibetrugsbehörde OLAF einmal mehr gegen Frontex – und dabei
nun auch gegen die Interimsdirektorin Aija Kalnaja ermittelt.
Die Grenzschutzagentur ist, typisch für Sicherheitsbehörden, notorisch
intransparent. Seit Jahren aber verschaffen sich Journalist:innen,
Wissenschaftler:innen und NGOs über Informationsfreiheitsgesetze
interne Frontex-Dokumente. Die NGO Frag den Staat (FDS) hat nun rund 4.100
dieser Dokumente in einer Datenbank zusammengeführt und verschiedenen
Medien, darunter die taz, zugänglich gemacht.
Die interessanten Stellen sind vielfach geschwärzt, doch in ihrer
Gesamtschau zeigen die Dokumente, welchen Logiken die Frontex-Führung
folgt. Und dass die eigenen Frühwarnsysteme – das „Konsultativforum“ und
die Grundrechtsbeauftragte – trotz ihrer völlig unzureichenden Ausstattung
ihre Aufgabe immer wieder erfüllt haben. Doch die Agentur hatte andere
Prioritäten als Menschen- und Flüchtlingsrechte.
Schon 2015, so zeigen die Dokumente beispielsweise, wurde Frontex darüber
informiert, dass ein afghanischer Flüchtling in Sredez durch einen
„Warnschuss“ eines bulgarischen Grenzschützers erschossen wurde. Die
Agentur legte einen „Vorfallsbericht“ an – und beließ es dabei. In jener
Zeit war Frontex mit 170 Beamten in der Grenzregion präsent.
## Der frühere Direktor
Um das Image von Frontex ist es schlecht bestellt. Was lange nur
antirassistische Initiativen interessierte, ist im Laufe der Jahre ins
öffentliche Bewusstsein eingesickert: Die EU-Agentur verletzt
Menschenrechte, um die Grenzen dicht zu halten. Durch die Geschichte der
Agentur ziehen sich seit ihrer Gründung im Jahr 2004 Skandale, aber seit
einiger Zeit finden diese auch in großen Medien Widerhall oder werden von
diesen überhaupt erst enthüllt.
Weil Frontex in Pushbacks in Griechenland verwickelt war, musste der letzte
Frontex-Direktor, der Franzose Fabrice Leggeri, im April 2022 zurücktreten,
eine:n Nachfolger:in gibt es noch nicht. Seit 2021 blockiert das
EU-Parlament die sogenannte Haushaltsentlastung für die Agentur, zuletzt
per Votum am 18. Oktober. „Seit Jahren missbraucht Frontex Steuergelder, um
Menschenrechtsverletzungen an den EU-Außengrenzen zu vertuschen“, sagte die
Linken-Europaabgeordnete Cornelia Ernst.
Leggeri hat Vorwürfe stets zurückgewiesen und dabei vielfach gelogen. Die
FDS-Dokumente zeigen nun: Der Frontex-Direktor war über Jahre immer wieder
aus dem eigenen Haus darüber informiert worden, dass die Agentur auch dort
aktiv war, wo EU-Staaten Flüchtlingsrechte systematisch missachteten und
sie sich deshalb hätte zurückziehen müssen.
Gleichzeitig ist die Agentur in der paradoxen Lage, dass ein Teil der
EU-Staaten – etwa Polen und Kroatien – heute Frontex-Einsätze auf ihrem
Territorium ablehnen, weil sie Störungen bei der eigenen, illegalen
Pushback-Praxis fürchten.
## An der ungarisch-serbischen Grenze
Ein Beispiel für die Ignoranz von Frontex gegenüber Warnungen hinsichtlich
der Menschenrechte ist der Einsatz in Ungarn. [1][Auch von dort
veröffentlichte Lighthouse erst in der vergangenen Woche Aufnahmen von
„Black Sites“] Sie zeigen Schiffscontainer, aufgestellt an der Grenze zu
Serbien. Auch dort werden dem Bericht zufolge Flüchtlinge ohne Essen und
Wasser festgehalten und manchmal mit Pfefferspray angegriffen, bevor sie in
Gefängnisbussen abgeschoben werden.
Ungarn ist ein Vorreiter beim Abbau der Flüchtlingsrechte. 2015 richtete
das Land zur Internierung sogenannte Transitzonen an den Außengrenzen ein,
die nur „rückwärts“ – also wieder zurück nach Serbien – verlassen we…
konnten. [2][Teilweise gab es dort kein Essen, und NGOs wurde verboten,
welches zu verteilen.] Ungarn setzte darauf, Flüchtlinge so schlecht zu
behandeln, dass die sogenannten Dublin-Rücküberstellungen aus anderen
EU-Staaten nach Ungarn schließlich verboten wurden. Und weil fast alles,
was Orbán sich dafür ausgedacht hatte, gegen EU-Recht verstieß, wurde
Ungarn mehrfach dafür verurteilt.
Doch Frontex blieb im Land. Dabei schrieb die eigene
Frontex-Grundrechtsbeauftragte Inmaculada Arnáez bereits im Oktober 2016,
dass die zur Abschiebung aus der „Transitzone“ „eingesetzten
Zwangsmaßnahmen (etwa Schläge, Hundebisse, Pfefferspray)“ zu „Vorfällen
geführt haben, die das Recht auf Menschenwürde, das Recht auf Leben, das
Recht auf Unversehrtheit der Person und das Verbot unmenschlicher oder
erniedrigender Behandlung gefährden.“ Arnáez verwies auf vielfache
entsprechende Berichte, unter anderem des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR.
Drei Wochen später schrieb auch das frontexeigene Konsultativforum, eine
Art Menschenrechtsbeirat: Könne die Agentur nicht garantieren, dass die
Flüchtlingsrechte gewahrt werden, empfehle es, „die operativen Aktivitäten
an der ungarisch-serbischen Grenze auszusetzen.“
Leggeri wies das zurück. In einem Brief vom 1. Februar 2017 schrieb er dem
Konsultativforum, dass die Mission in Ungarn nicht beendet werde. Es gebe
„nur einen einzigen Fall“, in dem Misshandlungen „im Rahmen der von Front…
koordinierten Aktivitäten“ stattgefunden haben sollen. Die Untersuchung
dazu hätten die ungarischen Behörden eingestellt, denn es gebe „keine
Anzeichen für einen Verstoß gegen das Gesetz“. Frontex habe sich also
nichts zuschulden kommen lassen und bleibe vor Ort, so Leggeri. Ganz
glaubte er das offenbar selbst nicht. Denn zu jener Zeit, auch das zeigen
die FDS-Dokumente, ordnete er an, dass die entsandten Frontex-Grenzschützer
keine gemeinsamen Patrouillen mit ungarischen Soldaten, sondern lediglich
mit Grenzpolizisten durchführen und sich nicht an „Aktivitäten“ innerhalb
der Transitzonen beteiligen sollten.
## Wegschauen und lavieren
Dieses Lavieren hat mit dem Auftrag von Frontex zu tun. In den
Rechtsgrundlagen dazu ist die Rede vom „Schutz der Außengrenzen“, von
„entschlossenem Handeln zur Verhinderung irregulärer Migration“ oder der
„Verhinderung unerlaubter Grenzübertritte“. Offiziell erlaubt ist dabei
sehr vieles, was verhindern soll, dass Menschen überhaupt bis an die
EU-Grenzen gelangen. Sehr viel unklarer aber ist, was geschieht, wenn das
nicht gelingt. Nirgendwo in den Beschreibungen des Auftrags von Frontex
steht, dass potenziell Schutzbedürftige nicht über die Grenze gelassen
werden sollen. Denn das wäre vom EU-Recht nicht gedeckt. Vielen EU-Staaten
geht es aber genau darum. Und die EU stützt dies: „Trotz dieser anhaltenden
Bedenken hinsichtlich der Art und Weise, wie Ungarn seinen
Grenzkontrollverpflichtungen nachkommt, bin ich der festen Überzeugung,
dass Frontex seine Operationen in Ungarn fortsetzen sollte“, schrieb ein
Vertreter der EU-Kommission am 23. Dezember 2016 an Leggeri.
Im Wesentlichen führt das zu zwei Situationen. Die eine ist, dass Staaten
auf das EU-Recht pfeifen, Flüchtlinge zurück über die Grenze prügeln und
sich dabei von Frontex nicht stören lassen wollen. So wie Polen und
Kroatien. Dann hat die Agentur Glück, denn es ist nicht ihr Problem. Ihr
Pech ist gleichzeitig, dass sie dabei überflüssig wird.
Die andere Situation ist, dass Frontex vor Ort ist. Dann könnte, ja müsste
sie eingreifen, Menschenrechtsverletzungen unterbinden – dazu ist die
Agentur jedenfalls laut eigenem Mandat verpflichtet. Oder sich
zurückziehen. Wie aus Ungarn. Das aber hat sie in der Vergangenheit nicht
getan, sondern weggeschaut oder mitgemacht.
Im Dezember 2020 entschied der Europäische Gerichtshof: Ungarns Asylregeln
verstoßen gegen EU-Recht. Das Land hat gegen die Pflicht, Asylanträge zu
ermöglichen, gehandelt. Außerdem seien die Pushbacks nach Serbien
rechtswidrig. Es war genau das, was die frontexeigenen Gremien schon Jahre
zuvor festgestellt hatten.
Leggeri aber reichte das immer noch nicht. Sechs Wochen später, am 19.
Januar 2021, insistierte Arnáez erneut: In einem Brief an Leggeri empfiehlt
sie, „die operativen Maßnahmen an den Landgrenzen in Ungarn „auszusetzen
oder zu beenden (…), da es immer wieder zu schweren Grundrechtsverletzungen
kommt“.
Erst eine Woche später stoppt Frontex seine Ungarn-Mission – allerdings nur
„am Boden“, wie Sprecher Chris Borowski sagte. Hinter der eigentümlichen
Formulierung verbarg sich der Umstand, dass Frontex bis heute, entgegen der
Forderung des Grundrechtsbeauftragten, aus Ungarn abschiebt – nur eben
nicht direkt über die Grenze nach Serbien.
Arnáez hatte Frontex immer wieder vor Grundrechtsverstößen an vielen Orten
gewarnt. Die spanische Juristin war der Agentur 2012 als
Grundrechtsbeauftragte beigeordnet worden. Die FDS-Dokumente zeigen, wie
schwer sie es hatte. In einem 123-seitigen Bericht der
EU-Betrugsbekämpfungsbehörde OLAF ist seitenweise von Schikanen gegen
Arnáez die Rede. In internen Nachrichten wurde sie demnach als „Diktatorin“
verächtlich gemacht, die durch „Khmer Rouge Terror“ in der Agentur herrsche
und mit NGOs gegen diese arbeite. Material wurde als „Geheimsache“
eingestuft, sodass Arnáez es nicht ansehen konnte. Ihre Stelle wurde schon
2019, ein Jahr vor Ende ihrer Amtszeit, neu ausgeschrieben. Vor allem aber
wurde der Posten so umklassifiziert, dass Arnáez praktisch von einer
erneuten Bewerbung ausgeschlossen war. Den Frontex-Verwaltungsrat umging
Leggeri dabei schlichtweg.
Für ihn scheint Arnáez ein Störfaktor gewesen zu sein. Ungarn war nicht das
einzige Land, über das sie kontinuierlich Berichte zu möglichen
Menschenrechtsverletzungen schrieb. In Bulgarien und vor allem Griechenland
häuften sich diese, vor allem im Zusammenhang mit den Pushbacks, in denen
Frontex immer tiefer drinsteckte. Ausschlag für Leggeris Rücktritt gab im
April ein Bericht des [3][Spiegels über frisierte Einträge in einer
internen Frontex-Datenbank] namens „Jora“. Darin wurden demnach
Frontex-Einsätze gegen Flüchtlingsboote in der Ägäis falsch verortet. Diese
hatten sich tatsächlich in griechischen Hoheitsgewässern abgespielt, in der
Datenbank seien sie aber türkischen Gewässern zugeordnet worden, um nicht
als Pushbacks erkennbar zu sein.
Leggeri tönte damals trumpesk: „Ich gebe mein Amt zurück, weil es aussieht,
als ob das Frontex-Mandat, für das ich gewählt wurde, leise, aber effektiv
verändert wurde.“ Tatsächlich ging er, weil Frontex unter seiner Führung
nicht nur immer mächtiger wurde, sondern immer systematischer
Flüchtlingsrechte mit Füßen getreten hat – und dabei immer öfter erwischt
wurde. Das zeigte auch, dass Frontex sich einer demokratischen Kontrolle
letztlich nicht zu entziehen vermochte: Die eigenen Institutionen warnten,
Medien berichteten und das EU-Parlament handelte. Diese funktionierenden
Mechanismen wiederum führen zu der seltsamen Situation, dass manche
EU-Staaten Frontex heute deshalb nicht im Land haben wollen und einen
Einsatz auf ihrem Territorium verweigern. Sie halten die Grenze lieber
allein dicht – die Agentur gilt ihnen als Störfaktor bei Pushbacks und
anderen Verletzungen der Flüchtlingsrechte. Denn wo Frontex ist, schauen
Medien genauer hin und EU-Institutionen mischen sich ein.
Polen zum Beispiel brüstet sich damit, zwischen August 2021 und Februar
2022 etwa 39.000 „versuchte irreguläre Grenzübertritte“ aus Belarus
„abgewehrt“ zu haben. Dem EU-Recht folgend hätte Polen ihnen die
Möglichkeit geben müssen, einen Asylantrag zu stellen. [4][Die Kommission
drängte darauf, Frontex an der Grenze zu Belarus einzusetzen. Das sei „eine
gute Idee“, sagte EU-Innenkommissarin Ylva Johansson.] „Aber natürlich ist
es Sache der polnischen Regierung, das zu entscheiden.“ Doch die wollte
nicht. Als Frontex-Chef Leggeri im Oktober 2021 die Grenze besuchte, zeigte
er sich „beeindruckt“ von Polens Einsatz. Doch seine eigenen Leute wollte
Polen nicht dabeihaben. Die massenhaften, völlig offen durchgeführten
Pushbacks hätten diese vor ein unlösbares Dilemma gestellt.
## Die Pushbacks
Dem Konsultativforum bereitete dieses Szenario Sorge. Laut einem Protokoll,
das in den FDS-Dokumenten enthalten ist, äußerte das Gremium gegenüber
Leggeri „Besorgnis über die häufig gemeldeten Pushbacks (…) an den Grenzen
zu Weißrussland, und die Situation von Kindern.“ Leggeri sagte demnach nur,
dass Polen „keine Unterstützung“ angefordert habe – außer der Hilfe bei
Abschiebungen in die Herkunftsländer. Und der Bitte war die Agentur
nachgekommen, obwohl mit Blick auf Polen „zunehmend die Sorge (besteht),
dass die nationalen Rechtsvorschriften nicht mit dem EU-Recht
übereinstimmen“, so Leggeri laut dem Protokoll.
Auch Kroatien entschied sich ab etwa 2017, massenhaft Flüchtlinge mit
Gewalt zurück über die Grenze zu drängen, was vielfach durch Videos
dokumentiert ist. Das Land wartete auf die – in der vergangenen Woche
schließlich erteilte – [5][Vollmitgliedschaft im Schengen-Raum.] Dafür
wollte und sollte es wohl auch die Balkanroute geschlossen halten. Kroatien
hatte deshalb Frontex-Patrouillen 2017 beendet. Und so konnte Leggeri 2020
auf Anfragen seines Konsultativforums „zu erschütternden Berichten über
systematische Pushbacks“ durch Kroatien schlicht antworten: „Wir haben
keine solche Berichte bekommen.“
Und so ist es eine der absurden Wendungen, dass es da, wo Frontex nicht
ist, heute teils noch brutaler zugeht. Die Dokumente zeigen, dass mit
Frontex eine europäische Polizei geschaffen wurde, die sich nur rhetorisch
zu Grundrechten bekennt. De facto aber unterstützt sie immer wieder Staaten
beim Bruch europäischen Rechts. Erst am Mittwoch [6][veröffentlichte Human
Rights Watch einen Bericht, laut dem Frontex seine Drohnen und Flugzeuge im
Mittelmeer einsetzt], um der libyschen Küstenwache die Koordinaten von
Flüchtlingsbooten zu verschaffen. Die werden dann auf dem Meer eingefangen
und zurück nach Libyen gebracht – tausendfach. Dabei ist es EU-Staaten
verboten, selber nach Libyen abzuschieben.
Dass die EU ihr eigenes Recht an ihren Grenzen nicht durchsetzt und die
eigenen Institutionen nicht konsequent zu dessen Einhaltung verpflichtet,
ist eine der großen Krisen des Rechtsstaats in Europa. Dabei kann die
Kommission bei Menschenrechtsverstößen Vertragsverletzungsverfahren
einleiten. Und das deutsche Bundesinnenministerium etwa kann von sich aus
prüfen, ob Frontex-Einsätze der Bundespolizei beendet werden müssen, wenn
die nationalen Grenzpolizeien gegen das EU-Recht verstoßen. Doch auf eine
entsprechende Anfrage der linken Bundestagsabgeordneten Clara Bünger
antwortete die Bundesregierung am Donnerstag, sie sehe „keinen Anlass für
einen Rückzug deutscher Beamtinnen und Beamten aus dem Frontex-Einsatz in
Griechenland“.
17 Dec 2022
## LINKS
[1] https://www.lighthousereports.nl/investigation/europes-black-sites/
[2] /Fluechtlinge-in-Ungarn-ohne-Nahrung/!5528950
[3] https://www.spiegel.de/ausland/frontex-in-illegale-pushbacks-von-hunderten-…
[4] /Gefluechtete-zwischen-Polen-und-Belarus/!5807204
[5] /Kroatien-tritt-Schengen-Raum-bei/!5897148
[6] https://www.hrw.org/news/2022/12/12/eu-frontex-complicit-abuse-libya
## AUTOREN
Christian Jakob
Bernd Kasparek
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